城乡统筹规划的原则、方法和途径

——仇保兴副部长在城乡统筹规划高层论坛上的讲话

   （根据录音整理）

　　选择湖州作为本次论坛的举办地非常恰当。因为湖州在城乡统筹规划和建设方面的工作已经先行一步而且富有成效。在中央提出要在“十一五”期间建设社会主义新农村的关键时刻，我们汇聚在这里，来讨论城乡统筹、社会主义新农村建设和规划等问题自然十分重要。我们应该怎么样地规划，并通过规划统筹解决什么样的问题。这次研讨会邀请的也不局限于规划方面的专家，还有地方、省和中央农村、民政、土地管理等部门的专家，大家平心静气地来讨论这个问题。

　　对于城乡统筹这一课题，我做的研究也是不够的。但是我在农村工作时间较长。当过县委书记、地市委书记，也当过市长，湖州还是我的出生地，对湖州的情况我也有些了解。今天，我就城乡统筹规划问题讲几点意见：

　　一、从规划史的角度来看城乡统筹规划

　　从城市规划史上来看，在城市规划学科的自身发展历程中，始终贯穿着三大学术派别：一是理想主义。许多社会学家、规划学家，或者其有志于改造社会的人士，不断抛出许多理想主义的方案，希望引导整个社会和城市以及城乡的发展。就像著名规划学家刘易斯·芒福德所说的那样：人类五千年文明史可以用人们对乌托邦不断追求的思想史来进行剖析；二是理性主义。尤其是文艺复兴以后，按照德国社会学家韦伯的说法，西方的资本主义对人类的贡献就在于用理性主义取代“上帝创造一切” 的神学思想。实际上理性主义直接发源于文艺复兴之后的自然科学的蓬勃发展。也正是理性主义的兴起，为现代城市规划奠定了第一块里程碑——雅典宪章（1933）；三是实用主义，即崇尚解决实际问题，不纠缠于形而上学的学术体系。我们把城乡统筹规划放在这三大主义的历程中分析，任何历史实际上就是思想史，历史的沉淀可以为我们提供营养。

　　那么，我们的城乡统筹规划可以从这一思想发展历程中获得什么东西？

　　从理想主义来看，我们每一次针对城乡关系的调整，或者说对农村的一些改造，实际上也就是为了实现城里人的梦想，怎样使农民的生活更加美好。没有理想，当然也就可能没有前进的方向，理想代表着方向。有人说，我们的城乡规划像一只船，理想主义始终是掌舵的，掌握前进的方向，而理性和实用主义呢，是两把桨，缺一不可。既有方向，又有均衡的动力，这样船就可以平稳的行驶。

　　理想主义会给城乡发展带来什么？现在，一些理想主义者提出，城乡居民收入应该均等；农业作为弱势产业应该得到根本的改变；城乡之间的社会服务水平应该趋同。这都是理想主义者为之奋斗的目标。解放初期，我们也曾提出农村的发展前景是“楼上楼下，电灯电话”，大办按需分配性质的公社食堂，这些都是理想主义的表现。我国每一次农村运动都充满着理想。当然其中也有一些反面的教训，就是说我们经常会超越现实，空想的乌托邦的成份多于实践要解决的问题，有些运动超越了农村实际的承受能力和农民的真正需要。这些运动的设计方——城市中的文人的思想取代了农民的实际需求，这些超现实的苦果是历史留给我们的教训。

　　从理性主义来看，就我国的工业化发展阶段而言，现在我国发达的省份已经到了工业支撑和带动农业并促进农业产业化的时期。以前我们讲农业产业化，但是由于没有成熟的工业来支撑，农业产业化、服务社会化也就难免步履维艰。凭空讲产业化无疑于缘木求鱼。我记得我们曾硬性布置城市工业带农村乡镇企业、硬性推行农业机械化，但是由于没有成熟的工业化作为基础，结果不仅这类城乡结对的乡镇企业纷纷倒闭，而且农业机械化也夭折了，两头都不着边。从城镇化的角度来看，现在我国的城镇化水平到了41％，现在中央不失时机地提出城市应反哺农村，支持农民改善居住质量，优化农村生活环境。在中国国情的大背景下，要防止出现非洲、印度、拉美等国家那样的驱赶型的城镇化，就必须要适度稳住农村人口，城镇化才能整体健康发展。从理性主义的角度来讲，我国农村经济的健康与否决定了城镇化发展能否健康。

　　从市场化的角度来思考，市场化的过程实际上是明确个人、企业、政府应该各做什么事的过程。现在，这三者之间的职责已经比较明了了。因为，在市场化以前或市场化的初期，政府包办了一切。农村人民公社就是政府万能论的派生物，连农民早上起床劳动的时间都要统一吹号，表面上轰轰烈烈，实际上压制了每个人的创造能力和工作积极性，造成了巨大的浪费。市场化发展到今天这个程度，已经把个人、企业、政府各自的职责定位基本搞清楚了。也就是说，现在要研究的是，农村的公共品谁来提供？也就是如何解决当前农村公共品提供的双缺位：即市场提供不足，政府提供也不足的困境。在农村已经推行二十多年的家庭联产承包制和双层经营体制，不仅无法提供公共品，就连农业的社会服务都难以进一步完善。从理性主义角度讲，我们应该考虑如何解决这些问题。这也就是中央提出来，城市怎么样反哺农村，工业怎么样支持农业，也就是找准农村必需公共品提供机制的问题。理性主义者固然重数据分析，以及善于将复杂问题分解处理。但理性主义的局限性在于忽视了价值观的影响，忽视了农村作为真实的社会系统的历史性和文化特征。

　　从实用主义的角度来看，实用主义者崇尚的是以问题导向来建立理论，有什么问题就解决什么问题，尽量把眼前的现实问题予以解决。同时，实用主义还提出，任何理论，只要能够解决问题的就是好理论，而且这种解决的方法要通过实践来检验。所以说，实用主义有的时候可以弥补理想主义的缺陷。在城市规划史上，实用主义之所以长盛不衰，道理就在这里。那么实用主义针对我们目前农村的现状，可以解决什么样的问题呢？比如说城乡统筹，城乡差距的问题如何解决？目前不少农村的生活条件非常糟糕，环境污染日益严重。一些人去了农村看了以后非常震惊，特别是最近出版的几本描写农村现状的书，从作家、社会学家的角度，分别提出了目前农村问题的紧迫性，有些农村的情景可以说三十年没有什么变化。这样的状况当然是不允许继续存在的。先行国家城市化历史已经证明，如果执政党不关注农民、不善待农村，其结果就是坑害了城市。非洲的教训实际上就是这样，因为放任农村生活、生产环境持续恶化，大量的人口逃离农村、涌入城市，结果使得农田没人耕作，导致非洲出现了大饥荒。而城市又被大量的贫民所包围，城市30—40％居住区被贫民窟所取代。所以，联合国专门提议要消除贫民窟。不然的话，城市环境越来越糟，农村粮食生产、农作物生产连年下降，两头一夹，这个国家，这个民族就危险了。

　　再反过来看一看日本和其他城乡规划搞得好的国家。数次国土综合整治规划，就是引导政府各部门把钱都投在农村小城镇，扶持农业，只有农民收入提高了，才能实现良性的城市化。所以，城乡规划必须解决农村现实问题。记得当年朱镕基讲的：我们的农村，是过了一村又一村，村村像城镇；过了一镇又一镇，镇镇像农村。说我们的城市像欧洲，农村像非洲。但是，我们以前没有足够的财力去解决这些问题。从城乡统筹规划的时机来说，已经到了应该把问题提出来并付之于解决的时候了。当然，实用主义也有很大的弊端，比如光注重实用的策略而缺乏前瞻性，就可能会出现以局部代表整体，也有可能以短期来代替长远。解决短期问题的策略可能会对长远造成障碍。这正是实用主义自己要检讨的。应该把三种主义协调起来统筹解决问题。解决农村问题，显然是可以从人类的发展史和城乡规划的历史中汲取养料的。

　　二、城乡统筹规划的若干原则

　　既然我们讲到了那些历史的教训，那么就应回过头来面对现实问题，我们如果要编制和落实城乡统筹规划，那应该坚持什么样的原则？

　　一是要尊重普通农民的利益，按照他们的愿望，引导和帮助他们去完善农村生活环境。这应是重中之重。首先，我们就要放弃以城市规划建设模式为中心的思想，认为农村就得按照城市的模式来改造，以城市的生活模式去占领。这搞得不好将是农村建设的悲剧。我们以前搞过许多农村运动，但是，真正受农民欢迎的东西比较少，我们常说的有句话叫：城市有病，农村吃药。

　　我们这次为什么选择在湖州开城乡统筹规划会议？正是因为近几年湖州市委、市政府的领导在如何改善村容村貌，改善农村居住环境等方面开展了许多创新性的工作。他们把城乡统筹规划建设的着眼点就放在改路、改水、改厕、改线等方面，达到道路硬化、村庄绿化、河道净化、环境美化的目标。这一“百村示范、千村整治”工程做得较成功，基本上是按照农民的需要去做的。农民对此的评价是什么呢？他们说：解放以来共产党在农村办的两件事我们最拥护，第一件就是土改和后来的家庭联产承包责任制，把地分到我们手里了，我们翻身了，生产能力提高了；第二件就是政府解决了我们一家一户解决不了的问题，比如“四改四化”，这恰是农村迫切需要解决的问题，政府帮助和领导我做了。

　　城乡统筹规划也应该本着这个原则去做。比如我们提出要让城市的文明辐射农村，让农民享受城市现代的文明，关键是通过什么样的途径什么样的方式去实施。现代城市规划的老祖宗——英国人霍华德，他早在一百多年前就想到了，他认为理想社会模式应该是让城市的现代文明、城市的活力涌到农村去，让农村也充满着城市的生机和活力；而且要让农村的田园风光来点缀城市，使城市的生活环境环绕着优美的田园环境。人们对此在许多方面都充满着美好的向往和众多的实践。比方说城市街道的命名，像巴黎的香榭里舍大街，就是田园大街的意思，它深受霍华德的影响。霍华德提出这一理想一点都没有错，方向非常正确，但采取什么样的措施去实现梦想，这恰恰是我们这一代人要解决的。如果我们把城市的大马路、大草坪、大广场和高楼大厦搬到农村去，造就资源消耗非常大或者是说生态环境恶化的农村，那就南辕北辙了。

　　二是要尊重地方的历史文化，重在建立一种适应现阶段的农村和农民需要的工作机制。我看现在农民着急的不是生产自主权问题，着急的是政府应该提供的必须的公共品。从某种意义上说，现在农村公共品的提供还不如改革开放前。改革前农村还有赤脚医生、合作医疗，还有各种产前产后的服务中心等等。而现在这些医疗、教育、信用合作制度，这些产前、产后的服务，随着市场化的发展，已是老线断了，老网破了，老人们都走了。许多必须公共品提供，在大多数农村正处在一种上不着天下不着地的地步。所以说，现在相当一部分农村的居住和生产环境在恶化。

　　针对这样一种情况，我们的工作实际上就要顺从农民的意愿，尊重当地历史和文化传统来建立一种新的体制。像胡锦涛总书记最近所说的那样，新农村的建设，不需要花很多钱，而是重在建立一种机制。这种机制，我认为就是农民、农村和农业所必须的公共品提供的机制。所谓公共品，就是一家一户提供不了的，必须要由政府来提供的，像教育、卫生，环境保护，或者说科学知识传播、文化和必要的基础设施等。这些必须的公共品充足与否，涉及到让人能否尊严地生活在农村。城乡居民应该有平等地享受现代文明、现代经济和科技恩泽的机会。所以说，我们不仅要提供，而且要创造一种不断为农民提供公共品的机制。一旦这种机制建立了，农村许多问题就会迎刃而解。

　　当然，这种机制有的是有形的，比如说整洁的村容村貌，受到良好保护的历史文化遗存等等。要发起一场针对农村的改造运动，我们就很担心，但愿这种担心不必要。比如说有些地方在村容村貌改造的时候，由城里人从上而下地定了一些规则，比如说民居要用马赛克贴面，或者是装铝合金的窗子，甚至被强制要求建三层楼的瓦房等等。如果以这样的要求来进行新农村建设，那就劳民伤财了。曾经有过这样的反面典型。在北方有些地方，当地政府提出新农村改造，但是农民盖不起房，怎么办呢？结果就盖假房子，二层以上是假楼。不少地方曾出现干部强制性地要求农民应该怎么干怎么干，农民也只好做假动作，如在安徽阜阳市就曾出现过，当领导来检查农村工作时，当地干部命令农民把所有的牛都牵到马路两边，以证明牛饲养量的“高产”。新农村的建设，如果采用这种从上而下的框框套下去，结果只能是摧残了农民的生产能力，这不是中央所要求的新农村建设。我们要从中吸取教训。农民，尤其是我国的农民，确实是太善良了，太容易被欺负了。如果我们再拿出一种他们不受欢迎的模式套下去，可能他们也不会反抗，但是会造成经济上、环境上以及我党威信上的很大损失。

　　从有形的机制来讲，我们要抢救性地保护村容村貌中的历史文化遗产。国家已明确提出历史文化名镇名村要加以保护。这些都是历史所遗留下来的，也就是说几千年或者几百年遗留下来的东西，肯定存在着合理性。这些独特的建筑结构和村容村貌，将来是取之不尽的旅游资源，也是构建资源节约型社会的重要内容。记得浙江省兰溪市的诸葛村，当年只花了几十万块钱，保护了古村落，去年的门票收入达到了580万，全村农民的收入大大提高。就因为独特的村容村貌，当地独特的历史文化，吸引了国内外旅游者。

　　当然，这种机制的建立还有无形的。比方说我们的农村为什么长期稳定，实际上存在一种以血缘关系为核心的邻里关系建立起来的制度支撑着农村的稳定。就像费孝通当年在剑桥大学做的博士论文中所提到的，中国的社会结构，就像一块石头抛到水里所形成的水纹一样，中间那个最核心的圆就是血缘关系，如家庭成员等至亲。再外面这一圈，就是亲朋好友；再外层的一圈就是同学，然后就是同乡，一圈一圈扩大，是个同心圆结构。如我们很多农村的村庄里都有词堂，村民经常由一个或两个同姓的家族族亲所组成，这里面隐含着一种合理的结构，但也有不合理性，有封建思想，有宗法思想在里面。在第一批获得国家历史文化名村的名单中，有一个浙江省武义县的俞源村，这个村最早历史涉及明代宰相刘伯温的太极图型规划，更妙的是该村的后山，是一座300米高的小山包，上面长满了各种各样的大树，如六百年到八百年的红豆树，几个人都抱不过来。这个小山上的珍稀树种不计其数。那为什么这座被村子包围着的小山的绿化能保护得那么好？就是因为这座山是非常松的石块垒成的，一旦下大雨，就可能造成大的泥石流。所以几百年前村民们定了规矩：谁要是动了山上一棵树，就砍掉一个手指头。这个不成文的乡规民约，居然把这座山就保存得很好，这个村也一直平安存在。村民们也非常知书达理，还出过状元。

　　这种独特的乡规民约，是作为制度的一个形式起了很多的作用。所以，我们在新农村建设中不能贸然地把整套的城市规划，什么总体规划、分区规划，然后控规等这套东西，带到农村去。我们应该从乡规民约里边汲取新农村整治建设的养料。要让农民能够自我适应现代文明，你必须要用农民熟悉的语言、文化去引导，并在他们熟悉的制度的基础上来建立新制度，不能肢解原有的地方传统文化，更不能推倒重来。我们过去农村的“电气化”、“大跃进”、“四清”等运动，搞来搞去是把农民的那一套彻底粉碎了。实际上这些运动工作组一走，照样恢复原样，真是在瞎折腾。

　　三是尊重自然生态的环境。中央提出的五个统筹，对农村来讲，就是要走资源节约型或者环境友好型的道路，核心就是要尊重自然生态。农村规划建设不能像城市那样，对大自然进行无限的挑战。应该尊重和悉心呵护自然环境，继承村民们尊重周边生态环境、与之共存的传统思想。我们很多人到过云南丽江，比起江南，在那个地方草木是很难成长的，上千年来，纳西族人居然能与当地的自然和平相处，凭的就是善待大自然的传统文化，譬如砍一棵树就得种三棵树、不杀生等等。他们非常珍惜自然环境，把它看作是自己的母亲。所以，我们只有把现代的生态文明建在当地民众朴素的传统自然观之上，才能在新农村建设中遵循和落实构建环境友好型、资源节约型社会的要求。

　　三、城乡统筹规划的一些基本要求

　　城乡统筹规划有那些基本要求呢？

　　一是规划的系统性。系统性是规划是否体现科学性的本质要求。我们原来的区域规划，实际上存在很多弊端，以至于我们国家搞了几次此类区域规划，最后都不了了之，就是因为当时的区域规划只注重产业的布局，也就是说只注重经济的发展，而不重视生态环境，也很少研究社会文化和社会公平问题。所以这样的一种规划旧思路就缺乏系统性。

　　二是规划的预警性。因为生态环境初期的变化是渐进性的，一旦超过了某个临界点，就会出现突变。如我国江南地区的水污染，开始时污染物一步一步地增加，环境还可以承受，一旦超过了一定的阀值，水质就突然变化，所有的水生物全死光。这个时候就出现了江南水乡没水喝。就水环境而言，一旦污染超过了生态不能修复的阶段之后，整个水生态就死掉了，如果再恢复难度非常大。云南滇池的污染就是一个例子，至今已经投入一百多亿，基本没有什么成效。我们的城乡统筹规划，应该为村民们提供生态的预警性。

　　三是规划的整合性。湖州的郊区通过编制城乡供排水规划，统筹解决了地表水和地下水、供水和污水处理的问题，因为只有这样才能把整个水系统综合起来考虑。但是我们以往做规划的时候，经常关注地表水而把地下水忘记了，有的规划盲目提出地下水源可以供我们用多少年等等。实际上地下水和地表水是一个系统，我们取地下水的时候，只能取它的“利息”，不能取它的“本钱”，只能在补给水量中取一部分。开发利用任何一条河流，按照国际惯例，只能取它年均泾流量的百分之三十，再多的话就会对生态带来影响。这些东西往往在传统的规划中没有加以考虑。我们经常超越大自然的承受程度，向大自然索取，大自然反过来的报复就非常厉害。如嘉兴的地面沉降现在已经有好几米了，地下存在的巨大漏斗，导致地面建筑极易产生裂缝，造成海水倒灌，良田变成盐碱地。所以，如果不从规划整合性方面去考虑这些问题，那今天的行为就有可能会变成明天的灾难。

　　四是规划的可操作性。一个规划如果是不可操作的，就不是政府规划。规划的目的是什么？就是针对市场失效的政府管制，以管制来提供资源的合理利用模式和可持续发展的路子。城乡统筹规划首先就要明确哪些是环境敏感的资源和地块，我们要加以保护；哪些是可再生的资源，就只需进行引导性管制。各类允许开发或者是禁止开发的地域，都要区别清楚，规划才有可操作性。在珠江三角洲，我们就做了这方面的工作。

　　四、城乡统筹规划的方法和途径

　　我们现在有许多规划，给人家的感觉是规划已经太多了，所以，有人就提出把所有规划整合成一个规划。我认为，如果把这么多规划整合成一个规划，将难以执行。因为计划经济就是一个规划，下级规划盲目服从上级规划，上面的规划错了以后，下面的规划全错；上面有一点错，各级规划就起放大效应，到最后就会铸成大错。所以，科学的规划体系本身就是由各种规划相互补充而成。有的从上而下编制，有的从下而上编制，并从不同的角度和学科来编制，然后整合成一个合理的规划体系，从整体上来解决市场失效的问题。这样一来，城乡统筹规划就应有不同的方法和途径，一般而论，应有以下几类：

　　一是扩大管制区域的城市总体规划。有的地方就提出要扩大规划区的范围，如江苏省的昆山市、张家港市把城市总体规划扩大到整个市域，因为昆山市地域本来就很小；张家港市域面积一共才一千平方公里，把总体规划范围一扩散，就可以对这个范围之内的所有空间资源进行管制，再加上土地利用规划的配合，就做得比较好。北京市也一样，北京新一轮的城市总体规划，家宝同志亲自指导把关，总体规划把北京的行政区全覆盖。家宝总理还特别强调要用规划的手段来保护北京的山资源。北京的山区资源是非常重要的，你如果把北京的山破坏了，那北京空气污染就会更加严重。这种思路在经济非常发达的地方可以采取，但不适用于不发达的省份。

　　二是深化市域的城镇体系规划。城镇体系规划已经比较成熟，在编制深度上要进一步提高，增强它的系统性、预警性、整合性和可操作性。比方说要明确由小城镇对村庄进行组合，以及由几个村庄围绕中心村构成村庄集群等等。城镇体系规划也就可以延伸到村庄。这样，就可以对村镇及相关的基础设施和公共品进行更加合理的布局，再加上土地利用规划的配合，就可以基本上从区域的角度对村镇的整治和发展起到指导作用。

　　三是把原有的区域规划空间化。原来的区域规划往往只局限于经济发展战略的研究和实施，如何把它空间化并增加相关的社会文化和生态保护内容，也是一种新的规划思路。对此应该在城乡统筹规划中来加以研究改进。

　　四是城乡一体化的规划。我在担任金华市委书记时，与原杭州大学副校长马裕样教授一起编写了《金华市城乡一体化发展规划》，浙江大学出版。当时我们的思路，就是城市和农村应该一起统筹规划以解决面临的问题。当然这也是一种方法，也只能适应于经济相对发达的地区。

　　五是专项的城乡统筹规划。因为不同的地方，所面临的城乡关系和矛盾以及要解决的问题是不一样的，我们要抓住最主要的矛盾，来修编解决这些矛盾的专项区域规划。这实际上也是英国区域规划的起源之一。上世纪初，英国的区域规划是由各种不同种类的专项区域规划来起步的，例如交通、国家公园、工业区、永久性农田规划等等。我觉得这个思路也值得我们去研究，尤其是经济欠发达、人口较为稀少的地区更适应。随着条件一步一步地成熟，再把各类专业规划整合，比较成熟的城乡统筹规划自然而然地就出来了。

　　总之，城乡统筹规划不能割断历史，只能在先行国家的历史教训和成功经验中汲取营养，并从我国的国情和变化了的形势出发，切实遵循尊重当地历史文化、尊重自然生态、尊重农民的意愿和利益，并尽量在现有的规划手段、制度的基础上进行创新，才能有效地指导社会主义新农村建设。